《加强乡镇人大工作之我见》

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称组织法）第5条明确规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”，第9条又赋予了乡镇人民代表大会行使13项职权。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是人大工作的重要组成部分，又是当前人大工作中最薄弱的环节。要不要加强乡镇人大工作？如何加强乡镇人大工作？是当前明摆在各级人大和乡镇工作中的重要而紧迫的问题，绕不过去。

一，乡镇人大工作是否需要加强？

毋庸置疑，从人大理论和人大制度建设上讲必须要加强，可实际上多年来呈削弱之势，因而，提出这个问题并不为怪。

1、工作现状堪忧。第一，目前乡镇人大专职副主席大多是“光杆司令”。由于乡镇人大主席团只能在人代会期间行使职权，多数乡镇人大没有内设机构和人员，闭会期间乡镇人大成了“空架子”，所谓的履行乡镇人大职责，很多时候就是乡镇人大专职副主席一个人在履行职责，使本来应该由一个机构去行使的职权，成了个人行为，这不符合法律规定的集体行使职权、按法定程序行使职权的原则。四川省多数县市乡镇人大主席由乡镇党委书记兼任，加之不少县市又未设专职副主席，严重点说，乡镇人大工作在个别地方已无人问津。第二，乡镇人大主席大多“不务主业”。即使有专职副主席的乡镇，专职副主席也普遍分管了大量的党委或政府工作，有的分管农业，有的分管政法，有的分管维稳，有的分管国土，有的分管计划生育，等等，至少用70%以上的时间和精力来从事党委、政府分管工作，无暇顾及主业——人大工作。既当裁判员，又当运动员，严重违背法律规定，极为不妥。第三，乡镇人大主席团履职大多“形同虚设”。由于是“空架子”，加上“不务主业”，乡镇人大履职很难到位，不说决定权，仅是对政府的监督权就很难行使，除一年一次的代表大会外，政府几乎不会向人大报告工作，不少乡镇人大已经处于可有可无的状态。

2、发展趋势不符。主要指乡镇人大与根本政治制度要求和基层民主政治发展趋势不相适应。包括乡镇人大在内的人大制度是我国的根本政治制度，既然是根本的制度，就要体现根本的地位、根本的权威和根本的作用，以回击那些别有用心的攻击，以冰释那些不必要的疑惑和猜疑。尤其是在乡镇，解决“三农”问题，建设社会主义新农村的任务十分艰巨，必须发展基层民主，加强乡镇政权建设，才能适应任务的需要。前不久，中央又作出了加强和改进村民委员会选举工作的部署，再次把农村基层的政治民主推到十分重要的位置，值得深思。目前农村一个不容忽视的问题仍然是尊重农民的意愿不够，少数乡镇、村组干部独断专行，继续当“土皇帝”，严重挫伤了农民的积极性。要逐步解决这一重要问题，一条重要的路径是加强和完善乡镇人民代表大会及其主席团，充分发挥其决策、监督方面的法定职能和职责，尤其是行使好法律赋予的决定权和监督权。这里有一个正确认识和处理提高执行力与防止主观武断的关系问题，不言而喻，党和政府执行力是要加强的，但是目前农村实际的情况还是侵害农民利益，“土皇帝”的问题更为严重。根本原因就是缺乏强有力的监督机构、监督程序、监督机制，换句话说，假如能够认真落实好法律和有关法规赋予乡镇人大的各项职能、职责，乡镇的民主气氛就会好得多，决策或许就能尊重农民的意愿。由此可见，加强乡镇人大及其主席团建设的必要性和紧迫性，已经是不言自明的了。

二、乡镇人大工作应当如何加强？

不客气地说，乡镇人大已经是“被爱情遗忘的角落”多年了，继续不客气地说，这给政治体制改革滞后也有关系。当前如何加强？建议如下：

1、县（区）委要进一步认清乡镇人大的性质、地位和作用。当前乡镇人大工作总体呈一种虚、软、弱的态势，工作的“位”与“为”严重脱节。许多乡镇人大业务工作仅限于每年召开一次人代会，其余时间则从事政府具体行政工作；乡镇人大专职副主席被分派去管理具体的行政事务，成为了实实在在的政府行政工作人员；党委考核人大不是考核人大业务工作的完成情况，而是考核人大专职副主席分管的具体行政工作的完成情况。这种监督者与被监督者之间错位倒置的现象，显然与人大工作的性质、特点和岗位职责不符，更不利于人大工作的开展。表面上看，这是人大制度在基层政权建设中的缺位，是法律和制度在执行层面的缺失。更深层次的原因，却在于我们认识上的距离和偏差，既有我们基层干部对人大制度的地位、作用认识不够，也有基层党委、人大、政府工作者不能正确处理领导、监督与行政之间的关系。乡镇人民代表大会是国家最基层的权力机关，从全国来讲，它具有基础性、基层性、群众性、边沿性的特点，在普及宣传法律、监督法律实施、深化依法治理等方面具有无可替代的作用。党要实现对农村工作的有效领导，就应该发挥乡镇人大的职能作用，通过乡镇人大依法作出决议、决定，并履行监督职责，保障党的决策的落实。这也是发展农业、繁荣农村、富裕农民，建设社会主义新农村的需要。

2、上级人大要加大对乡镇人大的指导力度，并尽快修订有关法律、法规。目前乡镇人大行权的法律依据，主要是组织法几条原则性的表述和各省市制定的相关条列，缺乏统一而具体的规定和实际的操作性。全国人大应适应新时期人大工作需要，及时总结地方创新、探索的实践经验，及早修改地方组织法，明确乡镇人大主席团的常设性质和法律地位。与此同时，上级人大尤其是区县人大，要主动积极、敢于、善于加大对乡镇人大的指导和帮助。宪法和法律把上下级人大之间确立为法律上的监督关系、工作上的联系关系、业务上的指导关系，但在实际工作中下级人大普遍希望上级人大加强联系和指导。人大工作应与时俱进，人大的工作方法也应与时俱进，因此，人大常委会绝不能由于指导关系而放弃对乡镇人大工作的关心和帮助。只要有利于完善人民代表大会制度、有利于把人大工作引入竞争、激励机制，有利于推进乡镇人大工作的开展，有利于调动乡镇人大干部的积极性和稳定乡镇人大干部队伍，人大常委会就不能墨守陈规，而要敢于探索，大胆地对乡镇人大工作实施指导和帮助。一些区县人大对乡镇人大实行工作考核，坚持定期召开人大主席联席会议，主动帮助完善乡镇人大主席团机构和人员配备，就受到乡镇人大普遍欢迎，收到了加好效果。

3、乡镇党委都要全力推进，热情帮助乡镇人大加强自身建设。首先是班子建设，目前班子建设的关键是要保证人大主席的专职化，以尽快解决部分乡镇人大主席团没有专职主席或副主席的问题，并逐步做到乡镇党委书记不再兼任人大主席，以保证乡镇人大工作有专人负责，这应该是最基本的前提和条件。其次是队伍建设，乡镇人大作为乡镇的权力机关有法律赋予的13项职责，配备和明确一至二名专、兼职工作人员，以适应工作的需要，应该是合符情理的要求。问题是这样的最低线的配置在许多乡镇也没有落实，应该给予解决。第三是制度建设，自贡市大安区人大常委会连续两届坚持召开乡镇人大专职主席定期例会，使人大主席经常有“回家”的温暖的感觉，同时狠抓乡镇人大的制度建设：主要突出了会议制度；主席团成员联系代表制度；办理群众来信来访制度；向党委和上级人大定期汇报工作制度；办理人大代表议案、批评、意见和建议制度；组织代表视察，执法检查制度等等。实践证明，这些都对规范乡镇人大工作，加强乡镇人大自身建设，促其履职行权，起到了较好的效果。

4、乡镇人大自身要提高素质，敢于探索，创造性地开展工作。进一步解放思想，积极探索、勇于创新地开展乡镇人大工作，已成为人大工作必须认真思考的一个重大实践课题。乡镇人大的探索创新应该是在坚持党的领导、保证人民当家作主和严格依法办事的原则下，突出乡镇人大履职行权“更有作为”这个主题。根据这几年一些乡镇的工作实践，感到以下几点值得借鉴：

第一，建立并落实好主席团定期会议制度。乡镇人大主席团虽不是常设机构，但四川省人大常委会通过的《乡镇人民代表大会主席团工作条例》规定，“主席团每三个月至少举行一次会议”，乡镇政府定期汇报专题工作，主席团决定问题半数通过，这就弥补了“非常设机构”的不足。乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，依照宪法和《地方组织法》的规定，具有保证宪法、法律、上级人大决议在本行政区域内的遵守和执行的监督职能。这种监督，不同于群众监督、社会监督、舆论监督和执政党的监督，而是国家权力机关的监督。应该说，定期召开主席团会议听取和审议乡镇政府的专项汇报，决定本乡镇涉及经济和民生的重大问题是实现这种监督的必要形式。

第二，加强对乡镇人民政府侵权行为和村委会工作的监督。一是加强对乡规民约和与村民自治相关的规范性文件合法性的审查。村民自治作为一种基层民主制度是法定的，乡镇人大可以通过行使监督权，确保村委会组织法在本行政区域内贯彻实施。针对目前村委会换届选举不规范，甚至不符合法定程序问题屡屡发生的现象，乡镇人大在村委会选举的监督方面义不容辞，也大有作为。此外，农村那些侵犯村民自治权和其他合法权益的行为，破坏了党和政府在人民群众中的形象，从法律设置的约束机制的角度分析，只有乡镇人大拥有对乡镇政府监督的职权。乡镇人大应该充分行使法律赋予的监督权，积极采取执法检查等形式加强监督，促进乡镇政府依法行政，加强对村委会工作的指导。

第三，加大对人大代表意见、建议的督办力度，围绕中心，卓有成效地开展好代表活动。人代会期间代表的意见、建议一般都反映了当地人民群众普遍关心的热点和难点问题，加大督办力度不仅是对人大代表的尊重，更重要的是体现了对民生的关心，应成为乡镇人大的重要职责和主要抓手。在乡镇人大闭会期间，人大主席团如何组织好代表活动十分关键，要围绕党委、政府的工作重点，群众普遍关心的问题，组织人大代表开展各种活动，将视察和执法检查中提出的意见及时反馈给乡镇人民政府和村委会，还可将带有共性的问题提交代表大